IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 12427/1995
proposto da Filomena Pileggi, Anna Nicoletti, Luciana Carletti,
Teresa Ciarletta, Fernando Cassella, Rosa Clara Martini, Gabriella
Bellini, Carla Malusardi, Simonetta Ortolani, Giorgio Pafumi, Iolanda
Foderaro, Licio Pro, Angelino Minchella, Maria Luisa Barbieri, Bianca
Bonerba, Maria Gentili, rappresentati e difesi dall'avv. Paolo Maria
Montaldo ed elettivamente domiciliati presso lo stesso in Roma, via
degli Scipioni, 232, mentre il sig. Minchella e' difeso anche
dall'avv. Francesco Cardeva, con studio in Roma, viale Mazzini
n. 112, in cui lo stesso ha eletto domicilio con atto depositato il
20 novembre 2000;
Contro la Regione Lazio, rappresentata e difesa
dall'avv. Giuseppe Bottino,
Per il riconoscimento del diritto dei ricorrenti alla percezione
dei benefici economici derivanti dal loro reinquadramento nei ruoli
della Regione Lazio, ai sensi della legge regionale n. 39/1994, a
decorrere dal 1 febbraio 1981, con interessi a rivalutazione
monetaria, previo, ove occorra, l'annullamento degli atti
presupposti, connessi e conseguenziali, ivi comprese le deliberazioni
della Giunta Regionale 3428, 3407, 3290, 3368, 3358, 3402, 3287,
3370, 3415, 3410, 3319, 3418, 3390, 3273, 3286 e 3339, in data
19 aprile 1995, nella parte in cui indicano la decorrenza
dell'inquadramento economico al 5 ottobre 1994, data di entrata in
vigore di detta legge, anziche' al 1 febbraio 1981, nonche' di ogni
altro atto, denegatorio dei loro diritti.
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visti l'atto di costituzione in giudizio e la memoria della
Regione Lazio;
Visti gli atti tutti della causa;
Udito alla pubblica udienza del 7 dicembre 2000 il Consigliere
Lucia Tosti ed uditi altresi' avv. Montaldo per i ricorrenti e
Bottino per la Regione;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:
F a t t o
I ricorrenti, dipendenti dell'I.Di.S.U. (Istituto per il Diritto
allo Studio Universitario) e destinatari della legge regionale n. 39
del 1994, relativa alla determinazione dell'ordinamento della
struttura, della consistenza dei quadri organici e dei profili
professionali per il personale del predetto Istituto, chiedono il
riconoscimento del loro diritto a percepire i benefici economici
derivanti dal reinquadramento nei ruoli della Regione Lazio, ai sensi
della citata legge, a decorrere dal 10 febbraio 1981, con interessi e
rivalutazione monetaria, previo, ove occorra, l'annullamento delle
deliberazioni della Giunta Regionale indicate in epigrate, nella
parte in cui fissano la decorrenza dell'inquadramento economico al
5 ottobre 1994.
Rappresentano, in particolare, gli interessati che l'art. 8 della
citata legge estendeva anche al personale dell'istituto che ne
facesse domanda il meccanismo di reinquadramento introdotto a suo
tempo dalla legge regionale n. 15/1988 a favore del personale gia'
inquadrato nei ruoli della Regione Lazio, per effetto delle leggi
regionali numeri 2 e 3 del 15 gennaio 1983.
Gli stessi, in applicazione di tale norma, avevano presentato nei
termini, essendo in possesso dei relativi titoli culturali e
professionali, apposita istanza di reinquadramento e, con gli atti
indicati in epigrafe, la Regione Lazio ha accolto le loro istanze,
fissando pero' la decorrenza giuridica del loro reinquadramento al 1
febbraio 1981, in analogia con quanto disposto a favore del personale
disciplinato dalle leggi regionali n. 2 e 3 del 1983, e gli effetti
economici al 5 ottobre 1994, cioe' alla data di entrata in vigore
della legge n. 39/1994.
Tale determinazione, ad avviso degli interessati, avrebbe dato
luogo ad una evidente sperequazione rispetto alle categorie di
personale originariamente destinatarie della legge regionale
n. 15/1988, con conseguenti gravi lesioni dei loro diritti.
Ai fini dell'accoglimento del ricorso, deducono pertanto i
seguenti motivi:
1) Violazione legge regionale n. 15/1988, art. 10; legge
regionale n. 39/1994, art. 8; articoli 3, 36 a 97 della Costituzione
a principi generali. Eccesso di potere. In via subordinata:
Illegittimita' costituzionale dell'art. 8, comma 5, della legge
regionale n. 39/1994 in relazione agli articoli 3, 36 a 97 della
Costituzione.
Il diritto che gli istanti rivendicano (decorrenza dei benefici
economici ex legge regionale n. 15/1988 dal 1 febbraio 1981) e'
negato dai provvedimenti indicati in epigrafe; tali determinazioni
sembrano essere state adottate, tuttavia, in applicazione del comma 5
dell'art. 8 della legge n. 39/1994.
Deve, quindi, prevedersi, ad avviso degli interessati, che la
illegittimita' degli atti impugnati rispetto a norme fondamentali del
nostro ordinamento potrebbe essere rimossa previa dichiarazione di
incostituzionalita' della citata disposizione di legge.
Secondo i ricorrenti, la scelta di far decorrere la attribuzione
dei benefici economici del reinquadramento ex legge regionale
n. 39/1994 al momento della data di entrata in vigore di quest'ultima
anziche' dal 1 febbraio 1981 (data di decorrenza giuridica) e'
illegittima, con particolare riferimento alle finalita' che si
intendevano perseguire con la legge suddetta.
Deve ritenersi, in particolare, che l'aver fissato al 5 ottobre
1994 la decorrenza economica dell'inquadramento dei ricorrenti, sia
illegittimo in relazione a varie norme costituzionali; a cio' con
riferimento sia ai provvedimenti della Regione, sia, soprattutto,
all'art. 8, comma 5, della legge regionale n. 39/1994, la cui
costituzionalita' e' posta in dubbio sotto i seguenti profili.
A) Secondo i ricorrenti appare palesemente violato, innanzitutto,
il principio di eguaglianza e perequazione che pure aveva indotto il
legislatore regionale ad estendere i benefici della legge n. 15/1988
anche al personale del ruolo I.Di.SU..
Ed invero, la soluzione adottata dalla legge regionale n. 39 del
1994 non e' idonea ad eliminare pienamente la sperequazione
esistente; viene infatti fissata come decorrenza economica
dell'inquadramento una data diversa e meno vantaggiosa per i
dipendenti delle ex Opere Universitarie rispetto agli originari
destinatari della legge regionale n. 15/1988.
Di conseguenza e' da ritenersi violato il principio di cui
all'art. 3 della Costituzione, giacche' situazioni uguali vengono
diversamente trattate.
B) Anche il principio di adeguatezza e proporzionalita' della
retribuzione di cui all'art. 36 della Costituzione appare - secondo
gli istanti - nella specie violato.
Ed invero, la legge regionale n. 15/1988, successivamente estesa
dalla legge regionale n. 39 del 1994 al personale del ruolo
I.Di.S.U., ha consentito di far collimare inquadramento e
professionalita' attraverso una accurata valutazione dei titoli
culturali, professionali e di carriera. Di tale professionalita' si
e' evidentemente riconosciuta la sussistenza dal 1 febbraio 1981,
data di decorrenza giuridica.
Conseguentemente dalla stessa data deve farsi decorrere la
maggiore retribuzione, proporzionale alla professionalita'
riconosciuta al dipendente, cosi' come, d'altra parte, si era
disposto per il restante personale beneficiario della legge regionale
n. 15/1988.
La mancata applicazione di tale principio si tradurrebbe, quindi,
"in una palese violazione dell'art. 36, dal momento che non viene
fatta corrispondere la retribuzione alla qualita' professionale".
C) Appare violato, infine - ad avviso dei ricorrenti - anche il
principio di cui all'art. 97 della Costituzione, atteso che non e'
segno ne' di imparzialita' ne' di buona amministrazione il fatto che,
dopo aver ritenuto la arbitrarieta' e la manifesta irragionevolezza
di una precedente situazione discriminatoria, la Regione Lazio non
abbia operato di conseguenza, lasciando permanere una ingiustificata
ed iniqua differenza di trattamento economico.
Gli istanti chiedono, pertanto, l'accoglimento del gravame con
ogni conseguenza di legge anche in ordine alle spese e, in via
subordinata, che venga ritenuta come non manifestamente infondata la
questione di incostituzionalita' sollevata e, sospeso il giudizio,
che gli atti vengano rimessi alla Corte costituzionale.
L'Amministrazione regionale intimata, costituitasi in giudizio,
controdeduce al ricorso con un'ampia ed articolata memoria nella
quale contesta le argomentazioni ex adverso svolte, concludendo per
la reiezione dell'impugnativa.
Alla odierna udienza la causa viene spedita in decisione.
D i r i t t o
1. - Il Collegio ritiene, preliminarmente, di potere prescindere
dall'esame dell'ammissibilita' del ricorso nella parte relativa alla
domanda diretta all'annullamento delle impugnate deliberazioni,
essendo il ricorso volto, in via principale, ad ottenere il
riconoscimento del diritto alla percezione dei benefici economici
conseguenti al reinquadramento dei ricorrenti nei ruoli regionali ai
sensi della legge regionale Lazio n. 39/1994, a decorrere dal 1
febbraio 1981, con interessi e rivalutazione monetaria.
Va subito osservato tuttavia, che all'accoglimento di tale
istanza principale osta il chiaro dettato della norma (art. 8, comma
5, della legge regionale n. 39/1994), in applicazione della quale
sono stati adottati anche i provvedimenti impugnati, norma che
prevede espressamente, rispetto a quella giuridica ivi indicata (1
febbraio 1981), una diversa decorrenza economica dei benefici
attribuiti e, cioe', quella dell'entrata in vigore della citata legge
regionale (5 ottobre 1994).
Di conseguenza, pregiudiziale all'accoglimento della pretesa e'
la decisone sulla legittimita' costituzionale della norma, questione
che la Sezione ha gia' sollevato con ordinanza n. 1277 del
19 febbraio 2001, le cui considerazioni vengono riprese e condivise
in questa sede.
Sul piano normativo si e' osservato che:
I) Gia' prima ancora della legge regionale n. 14/1983,
istitutiva dell'I.Di.S.U. - nel cui ruolo veniva inserito il
personale delle ex Opere Universitarie trasferito alla Regione Lazio
ex d.P.R. n. 616 del 1977 - la legge regionale n. 5/1981 aveva
stabilito che in favore di detto personale si sarebbe applicata,
decorrere dal 1 novembre 1979, la disciplina sullo stato giuridico ed
economico dei dipendenti regionali.
II) Successivamente - dopo che con legge regionale n. 6/1985
erano stati previsti tre ruoli organici distinti in cui inserire il
personale appartenente, rispettivamente, agli Uffici della Regione
Lazio, alla Formazione e all'I.Di.S.U., rinviando ad un successivo
atto normativo la determinazione dell'effettiva consistenza dei
ruoli - con la legge regionale n. 15/1988 veniva stabilito il
trattamento economico-giuridico in favore del personale gia'
inquadrato nei ruoli regionali per effetto delle leggi n. 2/1983 e
n. 3/1983, leggi queste che avevano inserito in ruolo il disparato
personale assegnato inizialmente alla Regione (sia in posizione di
comando sia perche' trasferito dallo Stato o da altri Enti), che
veniva inquadrato nei nuovi ruoli regionali a decorrere, a tutti gli
effetti, dal 1 febbraio 1981.
La stessa legge n. 15/1988, peraltro, onde eliminare possibili
sperequazioni, consentiva, in alternativa all'inquadramento gia'
disposto, un reinquadramento, anche in soprannumero, che avrebbe
dovuto decorrere in ogni caso dalla data predetta del 1 febbraio
1981, riferita al primo inquadramento conseguente alla pubblicazione
delle citate leggi n. 2/1983 e n. 3/1983.
III) Infine, e' intervenuta la legge regionale n. 39/1994,
volta a risolvere i vari problemi sorti in ordine all'inquadramento
del personale in sede di applicazione delle leggi surriferite e a
realizzare l'attesa perequazione, che estendeva, quindi, al personale
del ruolo I.Di.S.U. la legge regionale n. 15/1988 e, di conseguenza,
il trattamento del restante personale regionale; ma cio' faceva, in
concreto, soltanto parzialmente perche' i benefici previsti dalla
cennata legge n. 15, differentemente da quanto verificatosi per gli
originari suoi destinatari, erano estesi al personale del ruolo di
appartenenza dei ricorrenti solamente ai fini giuridici, e non anche
a quelli economici, pur riconoscendosi ad essi retroattivamente il
possesso della professionalita' connessa ad una superiore qualifica
funzionale dal 1 febbraio 1981.
"Cosi' delineato il quadro normativo nel cui ambito viene ad
inserirsi anche la norma per la quale e' posta ora la questione di
costituzionalita' (art. 8, comma 5, legge regionale n. 39/1994), il
Collegio, dovendo farne applicazione nel caso in esame, ritiene - in
accoglimento della specifica richiesta in proposito avanzata, in via
subordinata, da parte dei ricorrenti - di sollevare questione di
legittimita' costituzionale della medesima disposizione regionale per
contrasto con principi fondamentali della Costituzione.
a) Al riguardo la questione e', innanzitutto, rilevante nel
giudizio in corso.
Infatti, le richieste dei ricorrenti, incentrate sulla
sostanziale irragionevolezza ed ingiustizia della disciplina
introdotta con la disposizione surriferita, non potrebbero, in quanto
derivanti da un provvedimento a carattere legislativo, essere accolte
da questo tribunale, non essendo attribuito al sistema
giurisdizionale alcun potere di disapplicare i provvedimenti aventi
forza legislativa.
b) La questione e' anche non manifestamente infondata; e cio' per
ritenuto contrasto con l'art. 3, con l'art. 36, primo comma, e con
l'art. 97, primo comma, della Costituzione.
c) In particolare, con riguardo all'art. 3 della Costituzione, il
Collegio deve osservare, innanzitutto, che la norma in questione non
sembra idonea a eliminare integralmente la sperequazione gia'
esistente tra i vari dipendenti regionali perche', mentre fissa la
decorrenza giuridica dal 1 febbraio 1981, indica come decorrenza
economica dell'inquadramento una data diversa e meno vantaggiosa per
i ricorrenti rispetto agli originari destinatari della legge
n. 15/1988, introducendo in effetti una nuova disciplina che sembra
perpetuare diversita' di trattamento.
Nella fattispecie, dunque, non pare sia stato rispettato il
principio di eguaglianza e perequazione, che pure aveva sollecitato
gli organi legislativi regionali ad estendere i benefici della legge
n. 15/1988 anche al personale appartenente all'I.DI.S.U.
La intenzione che aveva mosso il legislatore regionale, come
accennato e come emerge dagli stessi lavori preparatori della legge
regionale n. 39/1994, era, intatti, quella di definire una
situazione, ritenuta discriminatoria, che sussisteva da anni con
conseguenti lagnanze e proteste da parte degli interessati dipendenti
I.Di.SU., cui non erano stati attribuiti i riconoscimenti
giuridico-economici gia' corrisposti in favore del restante personale
regionale.
La soluzione indicata dalla legge n. 39/1994, nonostante la
cennata intenzione, non sembra, pero', idonea ad eliminare del tutto
l'esistente sperequazione, dal momento che, come si e' detto, viene
stabilita come decorrenza economica una data meno vantaggiosa per i
dipendenti dei ruolo I.Di.S.U., rispetto a quella indicata per i
destinatari originari della legge regionale n. 15/1988.
Cio' posto, nella specie appare violato, ad avviso del Collegio,
il principio di parita' tra i cittadini di cui all'art. 3 della
Costituzione, essendo diversamente trattate nella disposizione in
parola situazioni riferite a dipendenti regionali, nella sostanza,
uguali; e permanendo, comunque, il contrasto tra le esigenze di
perequazione, piu' volte affermate dalla stessa Regione e il rimedio
posto che appare procrastinare, invece, una situazione di trattamento
economico diseguale tra dipendenti inseriti in appositi ruoli dello
stesso Ente.
d) Relativamente alla dedotta violazione dell'art. 36 Cost.,
relativo al principio di adeguatezza e proporzionalita' tra
retribuzione e prestazione lavorativa, il Collegio deve osservare che
la norma in questione - come evidenziato nel ricorso - sembra
effettivamente ledere detto principio. Con essa, infatti, non viene
fatta decorrere la maggiore retribuzione, proporzionale alla
professionalita' riconosciuta, alla data del 1 febbraio 1981, come
disposto per il restante personale destinatario dei benefici di cui
alla legge regionale n. 15/1988, con corresponsione, quindi, della
retribuzione in modo corrispondente alla qualita' professionale (di
cui e' pur riconosciuta la sussistenza) dalla data di decorrenza
giuridica del reinquadramento in questione; e cio' con concreta
incidenza sul diritto riconosciuto dalla Costituzione a che il
lavoratore abbia una retribuzione proporzionata alla quantita' e
qualita' del suo lavoro e in ogni caso sufficiente ad assicurare a
se' e alla famiglia un'esistenza libera e dignitosa.
e) Con riguardo all'art. 97 della Costituzione, il Collegio
rileva, infine, come il principio del buon andamento e
dell'imparzialita' ivi indicato sia un principio generale
dell'ordinamento giuridico che deve ispirare qualsiasi assetto
organizzatorio e qualsiasi comportamento della pubblica
amministrazione, nel senso che questi debbono sempre essere volti a
rendere ottimale l'attivita' della stessa pubblica amministrazione,
in modo tale da risultare nel miglior modo possibile satisfattori
degli interessi pubblici attribuiti.
Ora, nella fattispecie, tale principio di buona amministrazione e
imparzialita' non appare adeguatamente rispettato, in quanto il
legislatore regionale, dopo aver ritenuto la irragionevolezza di una
precedente situazione discriminatoria, non sembra avere coerentemente
tratto le dovute conseguenze, lasciando sussistere il differenziato
trattamento economico.
In definitiva, emerge nella fattispecie che il legislatore
regionale con la legge n. 39 del 1994 ha approvato disposizioni che
in effetti continuano a mantenere inalterata la situazione
discriminatoria denunciata dai ricorrenti sotto il profilo economico,
concretando con cio' un comportamento che appare sintomatico di una
non corretta ed imparziale amministrazione.".
Per le considerazioni che precedono, il giudizio va, dunque,
sospeso in attesa della soluzione da parte della Corte costituzionale
della sollevata questione di legittimita' della menzionata norma in
relazione agli articoli 3, 36, primo comma, e 97, primo comma, della
Costituzione.